Правовые аспекты обеспечения транспортной безопасности

11.03.2015

Публикуем доклад заместителя генерального директора ООО "АМБ-Юг" С.В.Кукушкина, сделанный на очередном заседании Экспертного совета в сфере морского и внутреннего водного транспорта при Комитете Совета Федерации по экономической политике 25 февраля 2015 г.

Правовые аспекты обеспечения транспортной безопасности.

(в связи с изменениями, предусмотренными Федеральным законом Российской Федерации от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности»)

1 Общее состояние законодательства в области транспортной безопасности

Обеспечение безопасности граждан одна из основных обязанностей государства. Оно занимает значительное место в бюджете хозяйствующих субъектов, предусматривает серьезную ответственность должностных лиц, вплоть до уголовного наказания, и имеет существенную социальную значимость. Именно поэтому все участники рынка услуг транспортной безопасности заинтересованы в ясных и понятных правилах.

Федеральный закон РФ № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» издан 9 февраля 2007 года, но реально начал работать только в 2010-2011 гг., когда были изданы основные подзаконные акты и установлены тарифы на оказание услуг специализированными организациями. Ключевое слово в предыдущей фразе – основные подзаконные акты, но не полный комплект. В этих условиях формы и пути реализации требований законодательства вырабатывались в процессе решения задач по обеспечению транспортной безопасности. К 2013 году в основном был создан отлаженный механизм реализации требований по транспортной безопасности. Не все в этом механизме было оптимальным, но все было работающим.

Начиная с июля 2013 года начинается существенное изменение Закона «О транспортной безопасности», 23.07.2913 принимаются 208-ФЗ и 225-ФЗ, которые вводят новые нормы и правила, а подзаконные акты, регламентирующие механизмы реализации законных требований, за ними «не успевают». Предусмотренные федеральными законами нормативно-правовые акты не издаются, ранее изданные не корректируются.

Окончательный «разрыв» между федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами в области обеспечения транспортной безопасности наступил после принятия в феврале 2014 г. 15-ФЗ, который внес весьма существенные изменения в существующую систему обеспечения транспортной безопасности и предусматривает как разработку значительного количества новых нормативно-правовых актов, так и создание новых институтов реализации требований транспортной безопасности.

По существу, механизм реализации требований по обеспечению транспортной безопасности был приведен в нерабочее состояние 2010 года. Ситуацию можно пояснить следующими словами: есть закон, но нет подзаконных актов, без которых реализовать требования закона невозможно.

Возникает вопрос – зачем нужно было издавать такой закон (15-ФЗ) не обеспеченный подзаконными актами? Специалисты готовившие его должны были понимать последствия.

В праве есть понятия «вина» и «ответственность». Совершенно ясно, что определить виновного - вряд ли удастся, но также совершенно ясно, что ответственность за происходящее лежит на Минтрансе России, являющимся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

2 Проблемные вопросы законодательства в области транспортной безопасности

В действующей редакции 16-ФЗ в известной степени внутренне противоречивый нормативный правовой акт. В рамках данного мероприятия невозможно рассмотреть все несоответствия, поэтому приведу лишь несколько примеров.

2.1 Категория – перевозчик. Кто он и как выполнить требования к нему?

Часть 7 статьи 1 определяет, что

перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю);

Из определения следует, что это либо спотовый, либо тайм-чартерный фрахтователь.

В тоже время, часть 7 статьи 11 относит «перевозчика иностранного государства» к категории собственников транспортных средств, что противоречит части 7 пункта 1 того же Закона, да и логике, т.к. собственник ТС является СТИ и к нему применяются значительно более широкие требования.

Статья 11. Информационное обеспечение в области транспортной безопасности

7. Субъект транспортной инфраструктуры или перевозчик иностранного государства, являющиеся собственниками транспортного средства (множественное число говорит о том, что определение относится и к СТИ и к перевозчику), которое выполняет международные перевозки пассажиров в Российскую Федерацию, из Российской Федерации и (или) через территорию Российской Федерации, либо использующие его на иных законных основаниях, обеспечивают передачу данных, предусмотренных частями 5 - 5.5 настоящей статьи), в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах и персонале транспортных средств в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", настоящим Федеральным законом, если международными договорами Российской Федерации не установлено иное.

Часть 4 ст. 9 ФЗ-16 говорит, что

перевозчик вправе возлагать на персонал (экипаж) транспортных средств обязанности по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства в объеме, не препятствующем исполнению служебных обязанностей персонала, связанных с обеспечением безопасности перевозки.

Стандартным договором тайм-чартера не предусмотрено взаимодействие фрахтователя с иными членами экипажа по вопросам обеспечения транспортной безопасности. Каким образом перевозчик может возложить обязанности на экипаж транспортных средств?

План обеспечения транспортной безопасности судна утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, внесение изменений требует его повторного согласования. Как можно успеть согласовать изменения ПОТБ при скоротечности спотового фрахта?

Ситуация становится еще более запутанной, если зафрахтованное судно несет иностранный флаг.

В соответствии с требованиями части 1 ст. 9 16-ФЗ обязанность разработки ПОТБ ТС возложена на СТИ. А вот реализация ПОТБ может быть, как вариант, возложена ТОЛЬКО на перевозчика (часть 4 ст. 9), т.е. разрабатывает ПОТБ одно лицо, а реализует другое? Но у перевозчика не может быть на судне персонала, который в состоянии реализовать требования по транспортной безопасности, такой персонал может быть только у СТИ.

Статья 9. Планирование и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств

1. На основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств и не позднее трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости направляют их на утверждение в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

4. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиками, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности акваторий морского порта осуществляется капитанами морских портов.

Обеспечение транспортной безопасности ТС требует управления, а управление транспортной безопасностью ТС со стороны перевозчика существующими в настоящее время нормативными правовыми документами не предусмотрена.

Данная норма также вносит противоречия в гармонизацию требований международного и российского законодательства в области обеспечения безопасности на море. Кодекс ОСПС не предусматривает вмешательство фрахтователя в осуществление плана охраны судна.

Информация для размышления – в отношении лиц, непосредственно связанных с обеспечением ТБ установлены ограничения, а для их руководителей, которые дают им указания - нет.

2.2 Обеспечение транспортной безопасности объектов, не являющихся ОТИ.

Часть 6 статьи 4 16-ФЗ вводит норму, согласно которой обеспечение защиты от актов незаконного вмешательства зданий, строений, сооружений, не отнесенных к объектам транспортной инфраструктуры, и объектов, строительство которых не завершено и которые расположены в границах (на территории) объектов транспортной инфраструктуры, осуществляется в соответствии с категорией соответствующего ОТИ.

Возникает ожидаемый вопрос, если здание, строение, сооружение не является объектом транспортной инфраструктуры, ему не установлена категория безопасности, на каком основании на нем должны выполняться требования по обеспечению транспортной безопасности? Не уточняется принцип принадлежности объектов субъекту транспортной инфраструктуры на территории которого находятся эти объекты. Объект может использоваться не в интересах транспорта, например, как офисное здание, у него может быть другой собственник и такие примеры есть.

На практике довольно часто встречаются ОТИ, элементы которых расположены в границах других ОТИ (например, объекты СУДС, ГМССБ). При этом ранее допускалось, что они могли иметь категорию отличную от категории другого ОТИ, в границах которого они расположены.

В соответствии с положениями статьи требуется оснащение ИТСОТБ (системами видеонаблюдения, охранной сигнализации, контроля и управления доступом, охранным освещением, техническими средствами связи) всех, расположенных на территории ОТИ зданий, строений, сооружений, в том числе строительство которых не завершено.

Иными словами, если ОТИ была определена первая категория безопасности, то существенная часть мероприятий по обеспечению безопасности осуществлялась на границах зоны транспортной безопасности ОТИ, но не на границах объектов, находящихся внутри ОТИ. Теперь надо будет обеспечивать безопасность границ указанных зданий, в соответствии с категорией ОТИ. Представляется, что такая норма вызвана некорректностью формулировки статьи.

Статья 4. Обеспечение транспортной безопасности

6. Обеспечение защиты от актов незаконного вмешательства, в том числе террористических актов, зданий, строений, сооружений, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом к объектам транспортной инфраструктуры, и объектов, строительство которых не завершено и которые расположены в границах (на территории) объектов транспортной инфраструктуры, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом с учетом категории соответствующего объекта транспортной инфраструктуры. Порядок обеспечения защиты таких объектов от актов незаконного вмешательства, в том числе террористических актов, определяется планом обеспечения транспортной безопасности соответствующего объекта транспортной инфраструктуры.

2.3 Несоответствия и внутренние противоречия в ведомственных приказах также имеют место

Действующие в соответствии частью 2 статьи 4 208-ФЗ от 23.07.2013 Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, утвержденные Приказом Минтранса России от 08.02.2011 № 41, определяют в пункте 4 что они распространяются на всех физических лиц (без изъятий), находящихся на ТС, но уже в пункте 5.41 говорится, что ряд требований не распространяются в отношении лиц следующих на судах на законном основании.

Статья 4

2. Требования по обеспечению транспортной безопасности, установленные в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, применяются до дня издания нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, предусмотренного статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (в редакции настоящего Федерального закона).

Статья 2

В статье 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 7, ст. 837; 2010, N 27, ст. 3415) после слов "Требования по обеспечению транспортной безопасности" дополнить словами "(в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий)", слова "устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим" заменить словами "устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего".

Но если выполнить требования пункта 5.41, то на судах не будут осуществляться основные меры транспортной безопасности:

- не будет организован пропускной и внутриобъектовый режим;

- не будет воспрепятствования проникновению любых лиц в зону ТБ и критические элементы;

- не будет воспрепятствования преодолению КПП без соответствующего разрешения.

Требования транспортной безопасности должны распространяться на всех лиц, это логично, только соблюдение всеми лицами установленных требований может создать состояние защищенности. Определить кто находится на судне на законных основаниях можно только путем соответствующей проверки, но если пропускной режим не организован, как это выполнить?

4. Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС, используемых в целях торгового мореплавания или судоходства. (без изъятий)

5. Субъект транспортной инфраструктуры обязан:

5.41. Действие пунктов 5.28, 5.29, 5.30 настоящих Требований не распространяется в отношении лиц и материальных объектов, следующих на судах на законном основании.

5.28. Организовать пропускной и внутриобъектовый режим на ОТИ и/или ТС в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, и утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности.

5.29. Воспрепятствовать проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов (постов).

5.30. Воспрепятствовать преодолению любыми лицами контрольно-пропускных пунктов (постов) без соблюдения условий допуска, наличия и действительности пропусков и иных установленных видов разрешений в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС.

2.4 Качество проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в целях реализации 15-ФЗ

Дальше – больше!

Проект Постановления Правительства «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности (в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, включая Особенности исполнения Требований по обеспечению транспортной безопасности при создании, эксплуатации и использовании во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе Российской Федерации установок и сооружений, создаваемых на основе морской плавучей (передвижной) платформы», размещенный на сайте Минэкономразвития России содержит нормы противоречащие 16-ФЗ.

Один из вариантов проекта Требований недвусмысленно требует от СТИ разместить на судне подразделение транспортной безопасности, что можно выполнить по одному из двух вариантов:

- либо по договору с аккредитованной в целях оказания услуг по обеспечению транспортной безопасности компанией;

- либо внести изменения в уставные задачи, аккредитовать судоходную компанию в целях оказания услуг по обеспечению транспортной безопасности, провести дополнительную подготовку экипажа судов как специалистов охранных структур (со всеми требованиями к ним) и после этого использовать экипаж в качестве подразделения транспортной безопасности.

Часть 7.1 статьи 1 16-ФЗ. подразделения транспортной безопасности - осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица.

3. Субъект транспортной инфраструктуры (далее - СТИ) и/или перевозчик, самостоятельно либо на основании заключенных договоров (соглашений) обязан: (ранее было СТИ обязан)

3.4. Образовать (сформировать) и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ и/или ТС от АНВ, включая группы быстрого реагирования, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение АНВ в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и/или ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов из числа работников подразделений транспортной безопасности.

Но 16-ФЗ не требует этого. Часть 7.2 статьи 1 16-ФЗ прямо предусматривает возможность использования экипажа для обеспечения транспортной безопасности на судах.

Часть 7.2 статьи 1 16-ФЗ. силы обеспечения транспортной безопасности - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

При этом, требования части 9 статьи 12.2. 16-ФЗ в отношении проведения досмотра уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности могут быть выполнены подразделениями транспортной безопасности ОТИ (портового средства).

Часть 9 статьи 12.2 16-ФЗ. Досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр, наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения транспортной безопасности проводятся уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности.

В Приказ № 41 (Требования по обеспечению транспортной безопасности) не было внесено ни одного изменения с момента его издания.

Напрашивается вывод, что нынешнее состояние нормативной правовой базы, вызвано разрывом между «теорией и практикой» по причине отсутствия «обратной связи» между регулятором рынка, Минтрансом России, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, Росморречфлотом.

3 Система управления транспортной безопасностью и морской безопасностью (в рамках Кодекса ОСПС)

(См. Приложение 1).

Представленная схема разработана в соответствии с требованиями нижеуказанных нормативных правовых актов в области транспортной безопасности и Международного законодательства по охране судов и портовых средств:

1. Глава XI-2 «Специальные меры по усилению охраны на море» Международной Конвенции по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74)

2. Международный Кодекс по охране судов и портовых средств (Кодекс ОСПС).

3. Федеральный закон РФ от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (в редакции от 03.02.2013)

4. Федеральный закон РФ от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции от 23. 07. 2013)

5. Постановление Правительства РФ от 10.12.2008 № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)»

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2007 № 746 «О реализации положений главы XI2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств»

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 1309 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» – наделяет Росморречфлот функциями по установлению уровней охраны на судах и портовых средствах, а также лишает права Министра транспорта и уполномоченных им должностных лиц принимать решение об изменении степени угрозы совершения носящего террористический характер акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.04.2000 № 324 «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания» (с изменениями от 14 июля 2006 г.) – утратило силу но на него остаются ссылки в действующих документах.

9. Приказ Минтранса России от 08.02.2011 № 41 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта»

10. Приказ Минтранса России от 6 сентября 2010 г. № 194 «О Порядке получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности»

11. Приказ Минтранса России от 16.02.2011 № 56 «О Порядке информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах»

12. Приказ Минтранса России от 10.07.2009 № 115 «Об утверждении порядка приема тревожных сообщений с судна на берег («Судно-берег»)

Любая система управления включает в себя:

органы управления;
объекты управления (перевозчики, силы обеспечения ТБ СТИ, ОТИ и ТС);
средства связи.

Как видно из представленной схемы, высшими органами управления существующей системы транспортной безопасности являются три инстанции (ФСБ, МВД и Минтранс России), которые призваны обеспечивать поддержание нормативной правовой базы на современном уровне, а также наделены правом принимать решения об изменении уровней безопасности при возникновении угроз совершения АНВ:

носящих террористический характер (ФСБ России, оперативные штабы) и,
не носящих террористический характер (МВД и Минтранс России).

Основным органом управления, который обеспечивает реализацию мер по транспортной безопасности, а также устанавливает и отменяет повышенные уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств № 2 и 3 является субъект транспортной инфраструктуры.

В этом заключается существенное отличие системы управления транспортной безопасностью от международной системы управления в области охраны судов и портовых средств, где основными органами управления, устанавливающими повышенные уровни охраны на судах и портовых средствах являются не субъекты транспортной инфраструктуры, а непосредственно Договаривающееся правительство - в отношении портовых средств и Администрация флага - в отношении судов, в настоящее время данные функции возложены на Росморречфлот (Постановление Правительства № 746).

Объектами управления обеих систем являются силы обеспечения транспортной безопасности (охраны) морских судов и морских терминалов, которые реализуют меры по их защите от АНВ в соответствии с утвержденными планами ОТБ (охраны), а также различные инженерно-технические системы и средства обеспечения транспортной безопасности (охраны).

Технические средства связи обеих систем основываются на единых принципах и используют единые каналы связи.

На схеме представлены информационные потоки, который требуется обеспечить при передаче сообщений о возникновении угроз совершения (совершении) АНВ и повышении уровней безопасности.

Рассмотрим несоответствия нормативной правовой базы, которые оказывают негативное влияние на эффективность работы каждой из систем управления ТБ и охраны, а также на пути их интеграции.

Проблемные вопросы:

1. Система управления транспортной безопасностью является многоуровневой, содержит дублирующие или избыточные элементы в цепочке управления, как от органа, принимающего решение, до сил ОТБ ОТИ или ТС, обеспечивающих его исполнение, так и в обратном направлении, что снижает эффективность работы всей системы управления транспортной безопасностью, ее оперативность и надежность.

А именно:

В соответствии с приказом Минтранса России от 06.09.2010 № 194 «О порядке получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности»

сообщения о повышении уровней безопасности должны передаваться как в адрес СТИ, так и перевозчика (кружок с цифрой 1 на схеме).

При этом, в отличие от СТИ, перевозчики не наделены правом устанавливать или отменять повышенные уровни безопасности. Целесообразность информирования данного лица неочевидна.

Должны ли перевозчики информировать СТИ по вопросам обеспечения транспортной безопасности ТС, а также должны ли ТС и ОТИ информировать перевозчиков? Соответствующие правила не установлены.

В отличии от Кодекса ОСПС, ни один нормативный правовой акт в области транспортной безопасности не содержит требований, касающихся порядка информирования непосредственно сил обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС как в отношении возникновения угроз совершения АНВ, так и в отношении установления или отмены СТИ повышенных уровней безопасности (кружок с цифрой 2 на схеме). Это касается и обратной связи – т.е. информирования терминалами и судами субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков. СТИ должен сам определить данный порядок своими внутренними распорядительными документами.

Но тут есть одна очень важная деталь – неисполнение требований, которые не предусмотрены соответствующими нормативными правовыми актами, не может рассматриваться как правонарушение.

В приказе Минтранса России от 06.09.2010 № 194 «О порядке получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности»

отсутствует положение, касающееся порядка информирования Ространснадзором Компетентных органов в области обеспечения транспортной безопасности (ФА по видам транспорта, далее - КО) о решениях руководителей ФСБ и МВД России об объявлении (установлении) либо отмене уровней безопасности № 2 и № 3 при изменении степени угрозы совершения АНВ в деятельность транспортного комплекса.

Ространснадзор обязан информировать КО только о соответствующих решениях Министра транспорта и уполномоченных им должностных лиц (кружок с цифрой 3 на схеме), хотя в его адрес поступает вся необходимая информация в полном объеме.

Это серьезная недоработка, не будучи своевременно проинформированным о решениях ФСБ и МВД России, Россморречфлот не сможет обеспечить оперативность введения на морских судах и терминалах соответствующих повышенных уровней охраны, предусмотренных Кодексом ОСПС.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 г. № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядке их объявления (установления)»

решение об объявлении повышенных уровней безопасности при возникновении угроз совершения АНВ, не носящего террористический характер, является компетенцией как Министра внутренних дел, так и Министра транспорта или уполномоченных ими должностных лиц (кружок с цифрой 4 на схеме).

Данное обстоятельство может создать ситуацию, когда СТИ или перевозчик одновременно (или последовательно в сторону понижения уровня) получит информацию об объявлении различных уровней безопасности. Какими нормами и правилами должны руководствоваться СТИ и перевозчики в этом случае, если они не установлены?

Порядок информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах установлен приказом Минтранса от 16.02.2011 № 56.

Согласно требованиям данного нормативного правового акта СТИ и перевозчики обязаны незамедлительно проинформировать об возникновении угроз совершения или совершении АНВ 7 (семь!) различных вышестоящих органов управления – для ОТИ и 8 (восемь!) вышестоящих органов управления для ТС (кружок с цифрой 5 на схеме).

Предусмотрено информирование как территориальных, так и федеральных органов исполнительной власти. В приложении к данному приказу содержатся формы докладов СТИ, которые содержат довольно большой объем передаваемых сведений. Трудно себе представить, сколько времени потребуется СТИ и какой наряд сил он должен привлечь для выполнения данного требования, если будет информировать уполномоченные государственные органы по телефону или средствам радиосвязи, как это требует пункт 4 настоящего приказа.

Необходимо также учитывать, что наряду с обязанностями по информированию государственных органов, СТИ обязан принять первоочередные меры, направленные на обеспечение безопасности людей, материальных средств и окружающей среды (данные деяния также предусматривают административную и уголовную ответственность).

Очевидно, что существующий порядок информирования нуждается в оптимизации путем сокращения количества абонентов, ведь внутри каждого министерства и ведомства давно установлены соответствующие схемы оповещения и взаимодействия.

Приказом Минтранса России от 10.07.2009 № 115 «Об утверждении порядка приема тревожных сообщений с судна на берег («Судно-берег»)

МСКЦ и ГМСКЦ должны информировать о факте получения открытого и скрытого сигналов с судов оперативные дежурные службы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания (кружок с цифрой 6 на схеме).

Необходимо отметить, что данное требование должно быть уточнено, так как постановление Правительства Российской Федерации от 11.04.2000 № 324 «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания», в соответствии с которым был определены состав и функции государственных органов, осуществляющих мероприятия по защите морского судоходства утратило силу.

2. Отсутствует какая-либо информация об уполномоченных должностных лицах ФСБ, МВД и Минтранса России, Ространснадзора, указанных в постановлении Правительства РФ от 10.12.2008 г. № 940 и упомянутом приказе Минтранса России, которым предоставлено право принимать решение и передавать информацию о повышении уровней безопасности.

Каким образом СТИ или перевозчик, получив сообщение о повышении (понижении) уровня безопасности, может быть уверен в его легальности?

Отдельно следует отметить, что на официальных сайтах органов управления федерального и территориального уровня, как правило, отсутствует контактная информация (номера телефонов, факсов, e-mail), которую могут использовать СТИ для информирования по вопросам транспортной безопасности.

3. Несмотря на то, что в соответствии с ФЗ-15 планы обеспечения транспортной безопасности морского терминала или морского судна, являются соответствующими планами их охраны, в существующих подзаконных нормативных правовых актах не гармонизированы уровни безопасности, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 № 940, и уровни охраны, предусмотренные Кодексом ОСПС, а также не определен единый порядок их объявления (установления).

В определении уровней безопасности и уровней охраны используется различный понятийный аппарат, но ни один нормативный акт не содержит положений, каким-либо образом, гармонизирующих данные термины.

Уровень безопасности - степень защищенности транспортного комплекса от потенциальных, непосредственных или прямых угроз, заключающихся в наличии совокупности вероятных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

Уровень охраны - оценка степени риска того, что будет предпринята попытка нарушить охрану или произойдет происшествие, связанное с охраной.

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 № 1309 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2007 № 746 "О реализации положений главы XI Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 46, ст. 5585), в соответствии с которыми Росморречфлот наделяется правом:

объявлять (устанавливать) уровень охраны судна, который должен быть не ниже объявленного (установленного) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, уровня безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

объявлять (устанавливать) уровень охраны портовых средств, соответствующий объявленному (установленному) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, уровню безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Однако, правом объявлять (устанавливать) уровень безопасности наделен СТИ по решению вышестоящих органов управления, а уровень охраны – Росморречфлот.

4. Федеральным законом о транспортной безопасности и существующими подзаконными нормативными правовыми актами в области транспортной безопасности не определен однозначно круг лиц и объектов находящихся в сфере их регулирования, иными словами - на кого и на что распространяются их требования - только ли на суда, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, или на все суда, как используемые СТИ и перевозчиками в территориальном море, на внутренних водных путях и в портах Российской Федерации, так и суда, контролируемые российскими судовладельцами.

В связи с этим, у фрахтователей иностранных судов возникают неопределенности и проблемы, связанные с реализацией требований Федерального закона, при эксплуатации судов в водах Российской Федерации.

Все морские суда плавающие под иностранным флагом, уже имеют планы охраны одобренные Администрацией флага. Ответственные должностные лица и члены экипажей иностранных судов могут пройти соответствующую подготовку и аттестацию предусмотренные Кодексом ОСПС в порядке определённом Администрацией флага, но каким образом они могут пройти подготовку и аттестацию, предусмотренные 16-ФЗ?

Также следует отметить проблемы, связанные с необходимостью категорирования иностранных судов, проведения оценки их уязвимости (большую часть времени суда могут находиться в иностранных портах и используются в портах РФ эпизодически), внедрения на иностранных судах российских требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе привлечение подразделений транспортной безопасности и сертификации установленных на них технических средств обеспечения транспортной безопасности и другие.

В тоже время, СТИ и перевозчики, использующие суда под российским флагом, выполняющие требования по обеспечению транспортной безопасности могут оказаться в невыгодном положении по сравнению с компаниями, использующими иностранные суда.

4 Специализированные организации

4.1 Полномочия специализированных в области обеспечения ТБ и признанных в области охраны организаций

Часть 5 статьи 5 16-ФЗ в отношении морских судов, а часть 6 в отношении морских терминалов предусматривают, что оценка уязвимости морского судна, морского терминала включает в себя оценку охраны морского судна, портового средства, соответственно.

Статья 5. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства

5. Оценка уязвимости морского судна включает в себя оценку охраны морского судна и проводится с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

6. Оценка уязвимости морского терминала, акватории морского порта включает в себя оценку охраны соответствующего портового средства и проводится с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности оценки уязвимости акватории морского порта устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В соответствии с требованиями Кодекса ОСПС, проведение оценки охраны судов и портовых средств осуществляется уполномоченными в области охраны организациями, а проведение оценки уязвимости ОТИ или ТС, в соответствии с требованиями 16-ФЗ – специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности. Требования к указанным организациям, их полномочия и обязанности определены разными нормативными правовыми актами.

Признанная в области охраны организация означает организацию, обладающую надлежащей компетенцией по вопросам охраны и соответствующим знанием судовых и портовых операций, уполномоченную на проведение оценки или проверки, или одобрения, или освидетельствования, требуемых главой XI-2 Солас-74 с поправками или частью А Кодекса ОСПС. (Глава ХI-2, правило 1, пункт 1.16).

Специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности - юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (ФЗ-16, ст. 1 часть 8).

Порядок аккредитации специализированных организаций определяется Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 289 «Об утверждении правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», порядок аккредитации уполномоченных в области охраны организаций определяется Приказом Минтранса России от 11.03.2008 № 42 «Об утверждении порядка определения уполномоченных организаций в области охраны судов, плавающих под государственным флагом российской федерации, и портовых средств», зарегистрирован в Минюсте России 19.03.2008 № 11372.

После объединения планов обеспечения безопасности и планов охраны в один документ, остается законодательно неурегулированным вопрос – какая из организаций, специализированная в области обеспечения транспортной безопасности или уполномоченная в понимании Кодекса ОСПС, имеет право проводить оценку уязвимости являющуюся оценкой охраны судна или портового средства? Возможные варианты решений:

- любая, и специализированная и уполномоченная организации;

- какая либо одна из двух названных организаций;

- только организация имеющая одновременно аккредитацию, как специализированной, так и уполномоченной организации.

Вопрос требует решения.

4.2 Аккредитация субъектов транспортной инфраструктуры

Следующий важный момент.

Часть 2.1 статьи 5 16-ФЗ предусматривает, что оценку уязвимости транспортных средств может проводиться субъектами транспортной инфраструктуры или специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности.

В то же время, пункт 8 статьи 1 этого же закона предусматривает, что специализированные организации для оказания услуг по проведению оценки уязвимости ОТИ и/или ТС должны пройти аккредитацию в компетентном органе в области обеспечения транспортной безопасности.

Следует ли из этого, что до начала проведения такой оценки уязвимости субъект транспортной инфраструктуры должен получить аккредитацию в соответствии с ранее названными документами, или одним из них, в зависимости от принятых решений по предыдущему вопросу?

2.1. Оценка уязвимости транспортных средств проводится субъектами транспортной инфраструктуры либо специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора.

(часть 2.1 введена Федеральным законом от 03.02.2014 N 15-ФЗ)

8) специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности - юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

4.3 Качество специализированных в области обеспечения ТБ организаций

Результат любой работы зависит от того, кто ее выполняет. Заключая договор на оказание услуги по оценке уязвимости ОТИ или ТС субъект транспортной инфраструктуры рассчитывает получить качественный продукт – отчет об оценке уязвимости. Но к сожалению, в последнее время качество услуг снижается.

Связано это с конкуренцией на рынке транспортных услуг. Исполнитель, в лице специализированных организаций, не заинтересован производить качественный продукт. Как любого хозяйствующего субъекта, в первую очередь, его интересует прибыль.

При таком подходе, профессионалов, заменяют низкооплачиваемыми неспециалистами, которые «натягивают» ранее разработанные документы на новые объекты или транспортные средства и за счет низкой себестоимости работ снижают стоимость договора оказания услуг. Естественно страдает качество услуг, но специализированная организация захватывает рынок. Профессионалы, которые не могут выполнять работу не качественно, постепенно покидают рынок.

Почему такое возможно.

Система обеспечения транспортной безопасности организована так, что в начале всей цепочки построения такой системы для любого субъекта транспортной инфраструктуры стоят специализированные организации. В соответствии с российским законодательством, оценку уязвимости проводят специализированные организации, на основании утвержденных результатов компетентным органом в области обеспечения ТБ оценки уязвимости разрабатывается ПОТБ, который после утверждения компетентным органом в области обеспечения ТБ реализуется СТИ и в дальнейшем поддерживается на уровне современности.

Компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности не имеет возможности проверить реальное состояние объекта на момент проведения оценки уязвимости, он работаем с теми данными, которые представили специализированные организации. Он (компетентный орган в области обеспечения ТБ) может проверить только соответствие представленных в отчете об оценке уязвимости ОТИ или ТС сведений и полученных результатов требованиям законодательства.

Исходя из этого, исключительна важна компетенция (квалификация) сотрудников специализированных организаций проводящих оценку уязвимости. Именно они определяют реальное состояние транспортной безопасности на ОТИ или ТС, определяют критические элементы ОТИ или ТС и выдают рекомендации СТИ. Исходя из этого и введена система аккредитации специализированных организаций.

Таким образом, мы можем получить ситуацию, когда огромные средства затраченные на реализацию требований по обеспечению транспортной безопасности основываются на выводах и рекомендациях к которым пришли низкоквалифицированные сотрудники специализированной организации изложившие их в отчете об оценке уязвимости ОТИ или ТС, которые, в свою очередь, не соответствуют реальному состоянию дел.

Ситуацию необходимо менять.

Требуется создание механизмов регулирующих конкуренцию специализированных организации в качестве предоставляемых услуг, а не в цене за них.

5 Выводы:

1. Прошел год с издания 15-ФЗ, которым предусмотрена разработка только новых 34 нормативно правовых актов (см. Приложение 2).

2. Издан только один нормативно-правовой акт (Приказ Минтранса).

3. Ввиду незавершенности процесса разработки нормативно-правовых документов имеет место прямое противоречие их требований.

4. Потребуется значительное время для разработки и издания всех необходимых нормативно-правовых актов.

5. Все это время система обеспечения транспортной безопасности будет в нерабочем состоянии.

2. Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств осуществляется поэтапно. Количество этапов реализации планов и сроки их реализации определяются соответствующим планом обеспечения транспортной безопасности.

(в ред. Федерального закона от 03.02.2014 N 15-ФЗ)

Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта (Приказ Минтранса от 08.02.2011 № 41)

5.8. Разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

6 Предложения

1. Вернуть 16-ФЗ, в редакцию по состоянию до 01.02.2014 с целью приведения системы обеспечения транспортной безопасности в рабочее состояние.

2. Все поправки в 16-ФЗ производить только по факту готовности всех предусмотренных такими поправками нормативно-правовых актов.

3. Оптимизировать систему управления транспортной безопасностью.

4. Разработать систему контроля специализированных организаций, имеющую конечной целью повышение качества оказания услуг и исключение недобросовестной конкуренции.

5. Привлечь к участию в разработке Требований по обеспечению транспортной безопасности и иных подзаконных актов, предусмотренных 15-ФЗ, экспертное сообщество и специалистов отрасли.

Приложение 2

Примерный перечень документов, необходимых разработать/доработать в связи с принятием ФЗ-15

Порядок аккредитации аттестующих организаций (Правительство РФ, ст. 1 часть 1.4)
Порядок выдачи специальных разрешений на осуществление посадки (высадки) пассажиров и (или) перевалку грузов повышенной опасности (Правительство РФ, ст. 1 часть 5 пункт Д)
Перечень участков автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, посадочных площадок, а также иных обеспечивающих функционирование транспортного комплекса зданий, сооружений, устройств и оборудования (Правительство РФ, ст. 1 часть 5 пункт З)
Порядок аккредитации подразделений транспортной безопасности (Ответственный не определен, ст. 1 пункт 7.1)
Перечень грузов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей среды (Правительство РФ, ст. 1 часть 7.3)
Порядок аккредитации специализированных организаций существует (Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 289 «Об утверждении правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств»), но возникает вопрос – должна ли аккредитация специализированных организаций включать в себя требования, предусмотренные в порядке аккредитации уполномоченных организаций по Кодексу ОСПС (Приказ Минтранса России от 11.03.2008 № 42 «Об утверждении порядка определения уполномоченных организаций в области охраны судов, плавающих под государственным флагом российской федерации, и портовых средств», зарегистрирован в Минюсте РФ 19.03.2008 № 11372)? (Правительство РФ, ст. 1 часть 8).
Перечень воздушных судов общего назначения, для определения в качестве транспортных средств в значении Федерального закона «О транспортной безопасности» (Правительство РФ, ст. 1 часть 11 пункт В)
Порядок допуска судов, используемых на внутренних водных путях, для перевозки грузов повышенной опасности (Правительство РФ, ст. 1 часть 11 пункт Д) возможно и пассажиров (так сформулирована статья закона)
Порядок допуска железнодорожного подвижного состава для перевозки грузов повышенной опасности (Правительство РФ, ст. 1 часть 11 пункт Е) возможно и пассажиров (так сформулирована статья закона)
Перечень объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти (ФЗ, Правительство РФ, ст. 4 часть 5).
Особенности оценки уязвимости акватории морского порта (Минтранс России, ст. 5 часть 6)
Порядок обращения со сведениями о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и сведениями, содержащимися в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (Правительство РФ, ст. 5 часть 8)
Издан Приказ Минтранса от 23.07.2014 № 196 «Об установлении перечня объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, не подлежащих категорированию по видам транспорта»
Требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (Правительство РФ, ст. 8 часть 1)
Порядок проведения оценки уязвимости ОТИ и/или ТС (после объединения плана охраны и плана обеспечения транспортной безопасности) (Минтранс)
Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС (после объединения плана охраны и плана обеспечения транспортной безопасности) (Минтранс)
Перечень работ непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности (после объединения плана охраны и плана обеспечения транспортной безопасности, должностные лица, ответственные за реализацию в компаниях и на судах Кодекса ОСПС не включены в существующий перечень) (Правительство, ст. 10 часть 2)
Порядок формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных (Правительство, ст. 11 часть 6).
Порядок подготовки сил обеспечения транспортной безопасности (Минтранс, ст. 12.1 часть 1).
Порядок аттестации сил обеспечения транспортной безопасности (Правительство, ст. 12.1 часть 2).
Требования к знаниям, умениям, навыкам сил обеспечения транспортной безопасности, личностным (психофизиологическим) качествам, уровню физической подготовки отдельных категорий сил обеспечения транспортной безопасности (Минтранс, ст. 12.1 часть 5).
Порядок аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности (Минтранс, ст. 12.1 часть 9).
Порядок формирования и ведения реестра органов аттестации (Правительство, ст. 12.1 часть 10)
Порядок формирования и ведения реестра аттестующих организаций (Правительство, ст. 12.1 часть 10)
Порядок формирования и ведения реестра аккредитованных подразделений транспортной безопасности (Правительство, ст. 12.1 часть 10)
Порядок формирования и ведения реестра выданных свидетельств об аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, а также предоставления содержащихся в нем данных (Правительство, ст. 12.1 часть 10)
Требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности (Правительство, ст. 12.2 часть 8)
Порядок сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности (Правительство, ст. 12.2 часть 8)
Правила проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (Минтранс, ст. 12.2 часть 13)
Перечень оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть (Минтранс, ст. 12.2 часть 14)
Порядок проведения наблюдения и (или) собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности (Минтранс, ст. 12.2 часть 14)
Порядок прохождения медицинского осмотра подразделениями обеспечения транспортной безопасности (Минздрав, ст. 12.3 часть 2)
Порядок проверки на годность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и служебного огнестрельного оружия (МВД, ст. 12.3 часть 2)
Специальные средства, виды, типы и модели служебного огнестрельного оружия, патроны к нему, а также нормы обеспечения ими работников подразделений транспортной безопасности (Правительство, ст. 12.4 часть 5).
Правила приобретения, хранения, учета, ремонта и уничтожения специальных средств (Правительство, ст. 12.4 часть 6).

Назад к списку